谈再审制度改革

   内容提要：民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是、司法公正的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨。

    民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，它是指人民法院对已经发生法律效力的裁判或调解，因本院法院院长或上级法院发现确有错误依法定程序决定再审、提审或指令再审，因当事人或其他有权提出申诉或申请再审的人的申诉或申请再审符合法定再审情形，或因人民检察院发现生效裁判符合法定情形而依法提出抗诉，进行再审所必须遵循的步骤和方式。该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要确有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。①

    一、我国民事再审制度存在的主要问题：

    （一）处理申诉案件没有法定程序

    所谓申诉，是指当事人及有独立请求权的第三人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的，可以向人民法院或人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。这种请求，与起诉和上诉必然引起诉讼程序不同，它不能直接引起再审程序，只是再审程序的重要材料来源，是司法机关发现错判案件的一条重要渠道。再审与否取决于司法机关对案件的审查，只有通过审查确认原裁判有错误，才能对案件重新审理。规定申诉不能直接引起再审程序是合理的、必要的，否则会导致申诉人无理缠诉，任意开启再审程序，既影响和破坏了法院生效裁判的稳定性与权威性，又浪费了国家宝贵的司法资源。

    最高人民法院关于适用民事诉讼法《意见》第206条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查。认为符合民事诉讼法第179条规定的，应当在立案后裁定中止原判决的执行，并及时通知双方当事人；认为不符合民事诉讼法第179条规定的，用通知驳回申请。”这里仅人民法院对当事人申请再审应当进行审查并对审查后所作的两种处理结果，但对审查应遵循那些具体程序未作规定，导致司法实践中各地做法不同，暗箱操作，缺乏约束，侵犯了案件当事人的知情权，缺少透明度。可见这种简单化、笼统化的规定，使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害申诉人的合法权益。虽然《最高人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》对申诉的管辖作了补充规定，但对法院处理时限未作规定，且由于其法律效力不高、适用范围有限，申诉问题上基本“无法可依”的立法现状没有得到任何改变。②而在司法实践中，由于法院和检察院处理申诉案件没有法定程序，基本上是暗箱操作，导致了当事人反复申诉和司法机关公信力降低的不良后果。

    （二）引起再审程序主体的多元化

    1、我国民事诉讼法第177条第1款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”其第2款规定：“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”由此可知，在我国，法院是除检察院之外启动再审的主要力量。赋予法院再审程序启动权的国家很少。但世界上绝大多数国家都未将法院列为再审程序的启动主体，原因主要有以下几点：

    其一，法院作为启动再审程序的主体有违诉讼的本质特征，违背当事人权利自由处分原则。诉讼的本质特征是双方当事人平等对抗，法院居于其中、踞于其上，以一种消极中立的态度对双方的纠纷进行裁判。居中裁判和不告不理应成为现代的文明诉讼应遵循的两项基本原则。历史证明，违背居中裁判和不告不理原则的诉讼是不人道的、不公正的诉讼，这样的诉讼而因缺乏公正的最基本要素而违背了司法公正这一理念。再审程序也是审判程序，是通过对案件进行重新审理这种方式来纠正原生效裁判中可能存在的错误，从而达到实现司法公正和对当事人进行救济的目的。而法院主动开启再审程序，在一定程度上触犯了当事人对诉的处分权，使法官的中立性受到影响，先入为主与主观预断的存在可能使法院的再审裁判缺乏公正性和权威性，使其公信力受到质疑。③

    其二，法院应当遵循法院判决的即判力，维护其稳定性。判决一经作出，既标志着实体问题的解决，也标志着程序审理的结束。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，是国家意志在具体案件中的体现，具有一定的稳定性，非依法定程序不能改变。受判决约束的当事人和不受判决约束的国家机关、社会团体、企事业单位和社会公众都应当尊重和树立法院生效裁判的权威。作为裁判的制作者，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。虽然否定法院的再审程序启动权可能会导致某个个案的错误不能及时得以纠正，但那只是暂时的，检察机关的抗诉和当事人的申诉以及权力机关和人民群众的社会监督都可使错误的生效裁判得到纠正和弥补的机会。而作为法院应从提高法官素质上下工夫，使案件办成铁案，提高裁判的公信力为目标。众所周知，一个国家其法院裁判的公信力在社会公众心目中的丧失将是非常可怕的，它直接影响司法公正这一终极目标。④

    2、根据民事诉讼法第186条的规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，这一特色不准带有任何的附加条件。即此种抗诉一经提出即发生启动再审程序的必要，同时民事判决执行程序必须中止。此规定反映出的问题是：

    其一、启动再审程序的随意性。不管抗诉机关抗的对也罢，错也罢，已经提出，法院必须再审。按现行法的规定，此种抗诉权实质上是赋予了检察机关中止民事判决效力和再一次启动诉讼程序的权力，即该种权力是不受制约的权力，不受制约从某种程度上来说就是放任，很有可能出现权力的滥用，而这种权力的滥用造成的后果和影响却是巨大的，即造成了审判的重复性和不严肃性，既浪费了审判资源，又影响了即判法律文书的严肃性和稳定性，影响了法院审判的权威性。民事抗诉是对生效的判决和裁定提出，那么就意味着能对再审的裁判提出抗诉，理论上也没有限定抗诉的次数和时间，这意味着抗诉可以永无止境地进行下去，最终必然导致各级法院包括最高人民法院的裁判始终处于不稳定的状态，毫无效力可言，终审不成为终审，在这一点上动摇了法律规定的两审终审制度，目前我国许多学者主张实行三审终审制，其原因之一就是基于审判监督程序的诸多弊端。⑤同时新的民事诉讼的举证规则对再审案件举证问题也未做明确规定，再审案件往往在时间上跨度较长，对证据的收集、举证、认证上都带来一定的困难，由于当事人举证等各种因素影响可能导致法律事实与客观事实本身不可能当然地绝对一致，使再审案件的审理增加了难度。而一味追求通过抗诉达到再审来解决问题，最终将导致纠纷更加复杂，当事人更加迷惑，事实更加查不清，所谓“剪不断，理还乱”，法院也顿失其所在。同时有些案件，由于再三、再四地重审或再审，已令当事人疲于“奔讼”，在一定程度上造成了当事人的诉累，也影响了法院裁判的权威。

    其二、从民事抗诉提起的主体而言，检察机关主动提出抗诉，违背当事人权利自由处分原则。只要不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，当事人有权在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，由于抗诉权的存在，检察机关认为需要只要提出抗诉，任何时候都可以中止生效民事判决的执行、再一次启动再审诉讼程序。在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见，而且在抗诉前期，还主动行使公权力做了大量的调查笔录，并在再审庭审中作为证据提交法庭。其理由是只有这样才能纠正法院证据事实认定等方面的错误，充分发挥起监督职能。这等于说，检察院是一方当事人利益的代表，是为一方当事人服务的，成了一方当事人的代言人，基于以上的事实笔者认为检察院参加诉讼违背了当事人平等抗辩的原理，使得当事人实际无权处分自己的民事权利和诉讼权利，也使双方当事人产生不对等。另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也会陷入难以缓解的冲突之中，如上所述检察院对维持原判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。在1995年10月6日最高人民法院在给四川高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权与检察院监督权的冲突。审判实践中，抗诉再审案件法官在审理过程中也无所适从，为避重就轻，其判决结果也往往由审委会讨论决定，在案件责任的问题上，由个人负责到集体负责，又回到了法不责众的老路上去了。民事诉讼当事人双方的诉讼地位是平等的，但抗诉机关在诉讼过程中应处于何种地位，诉讼程序无规定，司法解释对此也没有相关规定，从法理上也解释不通，因而在庭审中抗诉机关应坐在那个位子？庭审中有那些诉讼权利义务？扮演何种角色？无诉讼程序可循，以致造成了些混乱。毕竟抗诉机关是非案件当事人，属于“局外人”。 

    （三）抗诉程序不规范

    现行民讼法规定的审判监督程的抗诉程序是不具体的，尤其是缺乏具有可操作性的程序规范。在民事诉讼法中，对抗诉程序的规定仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件，抗诉效果、抗诉书和抗诉再审，对于具体的抗诉应当怎样？实践中无法操作。民诉法第六章以及《关于民事诉讼证据的若干规定》在规定民事诉讼证据来源时，只规定了当事人举证和法院查证，未赋予其他机关包括检察机关调查取证的权力，这意味着抗诉机关在民事诉讼中无权调查证据，或其调查的证据法院不应采用，这一点也说明了抗诉机关不能主动行使公权力即国家检察权为一方当事人调查取证，同时也意味抗诉的提起不用提供证据，这样更增加了抗诉机关抗诉的盲目性，而这种盲目性不仅使当事人疲于奔命，也让法官陷于无尽的缠诉中而不能自拔，而再审的结果往往却是因证据不足而“维持原判”，浪费了大量法院资源。⑥

    二、民事再审制度改革的几点看法 

    1、对申诉案件制定相应的审查程序。当事人对生效裁判不服，享有申诉的权利，民事诉讼法还明确将申诉表述为申请再审。但长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至受到漠视，当事人对此极为不满。根据现代司法理念应将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖、受理并审理再审之诉等环节，应成为修正民事再审程序予以重点关注的内容。笔者认为，要善待当事人的申诉权利，可以对当事人所有的申诉均实行立案复查，口头或书面答复当事人，符合再审立案条件的再审予以立案，不符合再审立案条件的予以驳回申诉。同一级法院对当事人申诉的立案复查以一次为限，避免当事人缠诉上访。 

    2、严格限制检察院提起抗诉的范围。民事案件的特点在于它们都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力、抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以得到满意的解答。为此，应在完善民事再审程序中统一规定，人民检察院提出民事抗诉的案件，严格限制在生效裁判的结果危害到国家利益或者社会公共利益的范畴。在民事诉讼中是否需要检察机关出面抗诉理论界一直争议很大。有人主张取消检察机关民事抗诉权力，其主要理由就是检察机关启动再审“师出无名”，违反了民事诉讼中当事人处分之原则。审判实践中曾出现当事人为了不交纳二审法院上诉费用而等待检察机关的抗诉，判决生效的第二日检察机关就向法院调阅案卷准备提起抗诉的案例。对此，笔者虽有同感，但也不完全赞同。笔者认为，现阶段最理想的做法就是采取折衷主义，即保留检察机关民事诉讼中启动再审的权力，但应严格限制其启动再审的范围。理由如下：一是检察机关启动再审“师出有名”。毫无疑问，国家、集体、个人之间无疑存在利益之争，因此，集体、个人在某种情况下损害国家利益在所难免。此时，国家应有充足的理由提起民事诉讼，也就自然而然地成为民事争议的一方当事人。国家具有民事诉讼主体地位，古今中外，概莫能外。这一点已为多数有识之士所认同。但很多人却总有意无意地看待此问题，在谈到民事诉讼处分权原则时，只论及私人之处分权，对国家之处分权却置若罔闻。既然国家能够成为民事诉讼一方当事人，也就应该充分享有处分权。尤其是某些组织、个人恶意串通损害国家利益、社会公共利益或者是国有企业恶意变公为私使国家资产大量流失之时，国家公权力岂能坐视不管。因此，检察机关介入民事诉讼并提起民事再审并不违反法理，有其合理性。但是检察机关的抗诉权不能因此而扩大化，也就是说检察机关提起民事再审仅限于涉及国家利益、社会公共利益领域，而不能插足到纯属私人的领域。二是检察机关提起再审符合我国的法律监督现论。民事诉讼法中明确规定了检察机关的抗诉权，在民事诉讼法未作修改时，检察机关的民事抗诉权具有法律基础。⑦ 

    3、取消法院依职权启动民事再审的规定。法院自行决定启动再审程序，有违法院居中裁判的公正、公平的司法理念理由是：法院依职权决定民事再审违背了不告不理的民事诉讼原则。因为法官在诉讼中的中立裁判角色决定其在启动程序方面只能是消极、被动的，否则，即与偏袒一方当事人无异。因为启动审判程序的当事人都是有诉须审的，与对方当事人是成对立关系的，所以法院在启动审判程序的同时也就丧失了中立裁判的立场，法院的公正性就会受到当事人的置疑。虽然再审程序的审判对象是由法院作出的裁判，但并不表明法院就有启动再审的连带责任，即使此举初衷可能是勇于自我纠错，但其实纯属多余。因为一个错误生效裁判的最直接受害者并不是法院，而是一方当事人，所以说，该当事人是最有可能发现错判而申请再审的。法院缺乏这种发现错判的利益相关之基础，所以不具有实效性，特别是在民事诉讼中，裁判的根本目的在于解决纠纷，而双方当事人也有可能为此互做让步，以至息讼服判。现法院单方为追求裁判的准确无误，再将双方当事人拖入诉讼之中，这样不仅违反了民事诉讼中的处分原则，也有悖于民事诉讼的目的。 ⑧

    4、原审法院不应作为再审机关。根据现行民事诉讼法第一百八十四条的规定：“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作出的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。”笔者认为，该规定混淆了再审程序与一、二审程序的阶段性区别，回避了当事人对原裁判及其原审判机关的矛盾和恐惧心理，不利于真正化解这些矛盾，进而不能体现再审的司法公正性。因此，笔者的观点是：再审机关应规定为作出原生效裁判的人民法院的上一级法院（最高法院审理的案件除外），且经过一次再审即为终审。 

    5、再审案件结果为终审结果。笔者认为民事再审程序应实行一审终审制，而不应再区分为第一审程序、第二审程序，再审作出的裁判，一经作出即发生法律效力，不得上诉。理由是：一是从法理上理顺了其作为特别救济措施在性质和审理对象上与普通程序的区别，不必再重复设置上诉程序，否则只会演变成对案件的第二次普通程序，不利于再审程序的完善。二是实现其作为特别救济程序的公正价值。法院对再审案件极为审慎，审理前要经过复查阶段，应当说，经过再审已经足以保证案件能够得到正确处理。没有理由认为审理的次数越多，案件的处理结果必然越公正。三是有利于在实现公正的前提下提高诉讼效率，尽快实现裁判的既判力和稳定性。

    6、规定再审案件审限。由于现行民事诉讼法没有明确的审限规定，便时常导致案件的审结无期限，频添当事人诉累和对法律的抱怨，导致迟来的正义不是正义。因此，规定再审案件的审理期限便显得十分必要。笔者认为，再审案件因为只对当事人提出的申请内容进行审查，它并不比一、二审来得复杂，且复查阶段指明了启动再审的错误之处，故其审理期限应参考一、二审案件的审理期限，以六个月为宜，且不允许有延长审限的事由。符合司法高效和诉讼经济的现代司法理念。 ⑨


注释

①符六文、何鉴伟、潘华山：《审判监督程序实务释疑》，人民法院出版社2000年11月出版。

②柴发邦：《体制改革与完善诉讼制度》，转引自齐树洁主编《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年11月出版。

③参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。

④李德蓉主编：《民事（经济）审判方式改革理论与实践》。

⑤参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。

⑥王怀安主编：《中国民事诉讼法教程》，人民法院出版社1992年版，第323页。

⑦转引自江伟、徐继军著：《论我国民事审判监督制度的改革》，发表于《现代法学》杂志2004年第2期。

⑧张卫平著：《民事再审事由研究》，发表于《法学研究》杂志2000年第5期。

⑨江伟著：《中国民事诉讼法专论[M]，中国政法大学出版社1998年版，第137页。